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沿海重化工业存环境隐忧 专家建议公众参与环评

来源:瞭望新闻周刊
2010年03月15日13:53

  《瞭望》文章:沿海重化工挑战环保

  从我国海岸线北端的渤海湾开始,一路逶迤南行,一直到大西南出海口北部湾,在中国1.8万公里海岸线上,诸多地点都伫立着庞大的储油罐、高耸的反应塔、巨型的高炉……这一切,就是我国沿海重化工快速发展的真实写照。而令人担忧的是,除了国家立项规划的项目外,一些不具备条件的沿海地区也在争先恐后发展重化工业。

  在今春全国两会上,辽宁省、大连市、天津市、浙江省和珠三角等沿海地区都有代表或委员提出建议或提案,要争取建成全国先进的石化产业基地。这些建议或提案,再次引发了关于沿海地区产能过剩和环境容量能否承载的关注与议论。

  重化工业向沿海地区布局,按说可以更加有效地利用资源、缩短运距、节省成本,这也是大势所趋。但我们不应该忽略的是,不少重化工项目都属于资源、能源、资金、技术密集型产业,又具有高能耗、高污染的特点,对环保和安全性要求极高,这一点难以改变,并非处处适宜。

  在不少业内专家看来,当前沿海重化工业布局已经存在诸多“硬伤”:布局分散、遍地开花,与国际上对重化工普遍实行的“集中布局、集中治理”原则背道而驰;缺乏统一规划,不少重化工项目临近居民区;在资源环境承载能力薄弱地区上马,加剧环境资源压力;临近环境敏感区,时刻威胁原生态安全……这种布局性的不合理,将挑战沿海生态环境的承受能力,加剧公众环境需求与环境形势间的矛盾。

  决不能以污染换发展,这已经是上至高层、下至百姓的共识。如何处理好沿海重化工业发展与环境保护的关系,根据区域资源、环境承载能力和市场需求,合理布局产业基地及发展规模,避免重蹈西方国家“先污染后治理”的覆辙,这正在考验沿海各地区执政者的智慧。

  (文/陈泽伟)

  《瞭望》文章:沿海重化工布局环境隐忧

  产业布局的不合理,将极大加剧公众环境需求与环境形势间的矛盾,这也是近年来环境事件和环境纠纷递增的重要诱因之一

  文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟

  进入新世纪第二个10年,重化工业沿着中国漫长的海岸线高歌猛进,经济增长和社会发展对于重化工的巨大依赖已然形成。在多位专家眼里,中国已经不可抗拒地进入了重化工时代。

  然而,重化工业的产业布局并不合理。中国社科院工业经济研究所研究员陈耀指出,当前中国重化工业布局沿海的现状,综合自然条件和产业基础的重点集中并没有充分体现出来,更像是把过去全国各地“撒胡椒面”的景象变成了整个沿海地带的“撒胡椒面”游戏。

  如此局面下,一个关键问题已经显现。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为,产业布局的不合理,将极大加剧公众环境需求与环境形势间的矛盾,这也是近年来环境事件和环境纠纷递增的重要诱因之一。能不能处理好重化工业与环境保护的关系,避免重蹈西方国家“先污染后治理”的覆辙,成为突出而紧迫的问题。

  沿海产业结构变“重”

  作为重化工业代表的钢铁和石化,十大产业调整与振兴规划中针对这两个产业都分别提出,要优化产业布局,趋势就是向沿海集中。

  中国社科院城市发展与环境研究中心副主任魏后凯说:“当前,钢铁、石化等重化工行业向沿海地区集中的趋势非常明显,重化工业布局沿海可以说是大势所趋。”

  具体来看,在国家产业规划层面,《钢铁行业调整与振兴规划》明确要求建设沿海钢铁基地,指出要按期完成首钢搬迁工程,建成曹妃甸钢铁精品基地,适时建设湛江、防城港沿海钢铁精品基地,还要推动日照钢铁精品基地建设,论证宁波钢铁续建项目。

  《石化产业调整和振兴规划(2009-2011年)》要求,到2011年,原油加工量将达到40500万吨,成品油、乙烯产量分别达到24750万吨、1550万吨。长三角、珠三角、环渤海地区产业集聚度进一步提高,建成3~4个2000万吨级炼油、200万吨级乙烯生产基地。抓紧组织实施好“十一五”规划内在建的6套炼油、8套乙烯装置重大项目,力争2011年全部建成投产。在现有基础上,通过实施上述项目,形成20个千万吨级炼油基地、11个百万吨级乙烯基地。炼油和乙烯企业平均规模分别提高到600万吨/年和60万吨/年。

  而从地域角度来分析,重化工业的扩张同样显而易见。

  例如,在大陆沿海最北端的辽宁,2009年7月1日,国务院审议通过了《辽宁沿海经济带发展规划》,新一轮的沿海开发将进一步展开。依托优势港口,石化、钢铁、船舶等将被作为重点产业进一步做大做强。

  在大陆沿海最南端的广西,按照《广西北部湾经济区发展规划》及《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》的规划,到2020年,广西沿海石油化工将有可能成为年销售收入超1000亿元的产业,北部湾经济区将成为我国西南地区新兴的石油化工基地。

  其中明确指出,充分利用广西沿海港口优势,积极引进国内外大企业,重点发展石油化工、新能源等产业。

  广东省也在整体产业的发展方向上更多地开始依赖重化工业。2009年11月2日,广东省推出了一份百强企业名单,该份材料由省统计局、国家统计局广东调查总队和广东经贸系统共同推出。在这份名单中,重化工业占了相当的比重,占据了100强企业中的55个席位。与重化工业形成强烈对比的是,以工艺品、烟草、农副食品为代表的轻工业仅占百强的3个席位。

  而令人担忧的问题是,除了国家立项规划的项目外,沿海一些不具备条件的地区也在发展重化工业,一窝蜂上项目的冲动比较明显。

  环保部下属机构一位专家指出,之所以形成现今的布局,原因有很多种,但体制和机制应是关键因素。对钢铁、石化等重化工项目的争夺战其实是由我国“分灶吃饭”的财政体制以及长期“唯GDP论英雄”的干部考核机制所引发的。重化工产业动辄上百亿元的投资项目对地方经济的拉动是巨大的,对一些地方政府官员的吸引力也是巨大的。因此有些地方政府明知道发展重化工业可能会对当地环境造成不小的负面影响,但仍愿意上马项目。

  “我相信现在上马的一些重化工项目,是达到了国家环保相关标准的。达不到标准的,也不可能批准建设。但是重化工业具有高能耗、高污染的特点,当众多企业在小范围内集中时,污染物排放总量还是很大的,这对环境肯定会造成不小的压力。”魏后凯说。

  混乱布局酿环境风险

  本刊记者了解到,我国不少重化工项目布局不合理,存在着比较严重的布局性环境风险和危害。

  首先,布局分散、遍地开花。

  环保部下属机构发表的一份调研报告显示,在我国,重化工业的典型代表石化产业集约化程度较低。我国炼油和乙烯产能虽居世界第二,但最大炼油厂仅为2050万吨/年,乙烯厂也只有100万吨/年的生产能力,与世界最大炼油厂(4700万吨/年)和乙烯厂(280万吨/年)的生产能力差距甚大。目前,炼油乙烯生产在二十多个省区市“遍地开花”。尤其是在沿海地区,从北到南,石化项目遍布黄、渤、南海。

  该报告指出,这种布局与国际上对重化工普遍实行的“集中布局、集中治理”原则背道而驰。在分散式布局下,生产运输过程中环境事故概率大大增加,放大了对生态环境的威胁。更值得注意的是,如果未来发生战争或恐怖袭击,今日遍地开花的石化项目将成为无数“地雷”,是国家安全的重大隐患。

  其次,缺乏规划,众多项目屹立在居民区。

  环保部下属机构一位专家指出,为避免高污染的影响,把高危害性风险事故损失降到最低,石化基地一般建在人烟稀少的地方。然而随着城区范围不断扩大,居民区已开始逐渐“包围”石化园区。例如,南京扬子石化、上海金山石化等石化企业,在其建设初期均远离中心城区十几公里甚至几十公里以外,而目前居民区与石化工业区的距离有些已不足5公里。

  还有一些项目在规划阶段就临近居民集聚区。例如中国石油广西石化千万吨炼油项目。2008年,新修编的《钦州市城市总体规划(2008-2025)》城市总体规划为石化工业区配套了几个集中居住区:一是主城区,规划建设用地面积86平方公里;二是工业区北侧的茅尾海滨海新城,规划建设用地面积为28平方公里,距离石化产业园区约5公里;三是中港区生活配套服务基地(金鼓江东岸),规划建设用地面积约8平方公里,距离石化产业园区约5公里;四是在三娘湾鹿耳环江东岸也规划了为工业区和旅游区配套的生活服务设施用地。新的规划未能充分考虑石化项目对居民区的影响,5~10公里内将建设3个集中居民区,不久的将来,居民区包围石化工业区的现象将难以避免。届时,炼油厂的废气等污染物容易导致周边居民环境污染投诉的增多。

  如今,化工区与居民区距离不足的矛盾愈加突出,以至各地政府不得不花巨资将化工企业搬离居民区,造成了对社会财富的浪费,“厦门PX项目”就是一例。与其等项目建成后耗费人力物力去搬迁,不如“未雨绸缪”,在规划阶段仔细选址,将石化区布设在远离居民区的地方。

  再有,未加统筹考虑的重化工布局,加剧了环境资源压力。

  有业内人士指出,重化工业一般是高能耗、高污染的工业项目,生产排放的“三废”较多,可以说是对环境影响最大的工业部门,而且其上下游产业也大都是能源和原材料消费大户,因此发展沿海重化工业所面临的首要难题就是生态环境保护和区域可持续发展,当前重化工业布局的不合理更加剧了资源环境与产业发展间的矛盾。

  环保部下属机构的调研报告指出,福建省是我国酸雨控制区,酸雨污染问题尚未解决,却已规划建设大量炼油项目。项目排放的二氧化硫、氮氧化物将进一步加剧福建省的酸雨污染,大气环境容量将是福建重化工业发展的一个重要制约因素。区域资源环境承载力是有限的,应根据区域资源、环境承载能力和市场需求,合理布局产业基地及发展规模。

  此外,一些重化工项目临近环境敏感区,时刻威胁原生态安全。

  据本刊了解,以石化为例,数据显示近几年沿海地区,包括沿大江、大河布设大型石化项目数占总项目数的近60%。沿海、沿江区域往往自然条件良好,有众多自然保护区和风景名胜区,而目前规划的重点产业聚集地往往正与之相邻。

  如福建省的三都澳南溪石化基地,其前沿水域2公里即为大黄鱼繁育生长与资源重点保护区范围,是省级自然保护区。据有关部门介绍,随着区域经济的发展,官井洋保护区范围已逐渐缩小,由最初的343平方公里缩小到88平方公里,近年来已很难见到被保护的物种。石化生产过程中会有大量废水排放,而且原材料、产品运输过程中也存在海上溢油、危险化学品泄漏风险,临港重化工业发展与自然保护区间的现实矛盾将会日益突出。

  高层重视沿海环境风险

  重化工项目在沿海地区遍地开花造成的环境隐患和风险,已经引起高层关注,并着手采取相关措施。

  3月2日,环保部副部长张力军、国家海洋局副局长王飞分别代表双方在北京签署《关于建立完善海洋环境保护沟通合作工作机制的框架协议》,这标志着我国海陆统筹保护海洋环境的新局面将进一步形成。

  张力军指出,我国既是陆地大国也是海洋大国,在约占全国13.0%陆地面积的沿海11个省(区、市),生活着超过全国40%的人口,创造了全国约60%的国内生产总值。

  当前,我国海洋环境保护形势依然严峻,陆源污染物排海问题仍然突出,渔业资源衰竭,海洋物种减少,岛屿生态环境恶化,海岸抗灾能力减弱,突发性海洋环境灾害频发等都威胁着沿海地区可持续发展。保护海洋环境不仅是全国环境保护工作的重要组成部分,也是促进沿海地区社会经济协调发展乃至全国社会经济可持续发展的一项重要任务。

  本刊记者了解到,根据协议,双方将在9个方面加强沟通与合作,其中就包括共同开展重点海域氮、磷、石油类及重金属污染的控制工作。

  更为令人欣喜的是,为了汲取先发展地区经济发展资源环境代价过大的教训,构建我国区域发展的理性模式与格局,探索类似区域资源环境约束的共性解决途径,环保部已经选择在五大区域(环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海地区、成渝经济区、黄河中上游能源化工区)开展了重点产业发展战略环境影响评价。

  在五大区域中,环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海地区等三个区域涉及沿海。本刊记者获悉,在全国两会前,此项工作已经向环保部副部长吴晓青作了专题汇报;两会后,环保部有关领导可能还将向中央高层进行汇报。

  全国政协委员、环保部副部长吴晓青明确指出,目前我国区域经济发展的总体思路尚未真正摆脱传统模式,不顾环境资源承载能力,“铺摊子、上项目”的问题比较突出,特别是在沿江、沿河、沿海规划布局了大量石化、化工、钢铁、能源、造纸等重化工项目。应以环境保护推动经济结构调整,促进区域经济与环境的协调发展,着力将环保产业培育成未来经济新增长点。

  全国人大代表、中石化江苏石油勘探局局长朱平说:“我相信我们有能力解决好沿海重化工项目的环保问题,此前一些大型项目已经有一些成功的环保经验。一个核心就是,做这件事,要本着对国家负责、对人民负责的态度。”

  对于当前沿海重化工业布局的现状,全国人大代表、唐山市市长陈国鹰说:“重化工业投资比较大、产出比较大,对于产业链的拉伸也比较长,这些都很吸引人。但是如果一个地区没有产业基础,没有重化工业的资源条件,发展重化工项目也未必是一个合适的选择。”

  针对问题多策化解

  多位受访专家建言献策,提出应采取多种具体措施消除沿海地区环境风险。

  调整布局,启动钢铁、石化等产业规划环评。

  环保部下属机构的调研报告明确指出,目前,我国面临的环境污染问题大多是布局性和结构性问题。这源于在工业化和城市化快速发展时,宏观决策和整体规划缺少了对环境与资源因素的考虑。

  以污染危险比较高的石化行业为例,单个的项目环评甚至单纯的石化区规划环评都难以回答工业区与居民区功能协调的问题。因此,应进行全国石化产业规划环评,对我国石化产业的整体布局进行反思,充分考虑资源环境承载力因素。

  特别是结合主体功能区规划,要区分并确定重点发展地区、优化发展地区、严格保护地区。在主体功能区划分基础上,结合沿海布局石化产业运输便利等优点,对石化产业实行集中布局和集中污染治理。

  深圳市农业和渔业局、深圳市海洋局党组书记、局长何永志指出,如果没有国家层面整体规划的介入,各地区间为了吸引项目,可能会出现区域间的竞争现象,而且表现为各地在减免税费、供应廉价土地、低价格基础设施,如建设开发区等方面的激烈竞争,甚至不惜更多地支付环境成本。这实质上就是以大幅度让利于可流动要素的方式来吸引资本的流入,而所付出的不可流动要素代价往往是巨大和不可持续的。

  加强环评验收,让防治防范措施落到实处。

  验收是环保措施落实的一种保障措施,是对环境影响评价报告和环评批复中各项环保措施落实情况的查验。为此,对涉及重大公众权益的项目,要把好验收这一关。若项目安全防护距离内未完成拆、搬迁及房屋功能置换,或者还有环保措施未能落实到位,则坚决不予验收通过。在项目验收中,除专家和验收人员外,验收报告评估人员也应尽可能亲临现场,切忌偏听偏信。

  开展跟踪评价,及时发现问题。

  环评“三同时”制度主要注重对污染治理设施和污染情况的监督检查,而对资源环境要素、区域生态环境的影响等方面的监督检查一直缺乏有效措施。跟踪评价是对环评“三同时”制度的补充和完善,它可以对项目的资源环境要素以及生态环境影响等方面进行监督。

  例如,石化产业发展所需原料和生产的产品大多是易燃、易爆或有毒物质,在储存和运输中较易发生事故,容易引发严重的环境污染,并造成较大的生态环境和经济损失。在此类项目的生命周期内实施跟踪评价,可以及时发现该项目存在的问题、项目周边环境敏感点的变化、项目投产或运行后造成的严重污染或生态破坏,及时调整防治对策和改进措施,将对环境的危害降到最低。

  实施跟踪检查,进行有效监督。

  环保部下属机构的调研报告建议,2003年颁布的《环境影响评价法》规定,环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或使用后所产生的环境影响进行跟踪检查,包括跟踪检查项目建设是否有不符合审批内容的情形,项目投产是否有严重污染环境的行为发生,对生态环境是否有重大影响。

  对风险及环境危害较大的项目,环保行政主管部门应跟踪检查项目投入生产或使用后所产生的环境影响。检查重点是该项目的环境影响是否符合项目实施后的实际情况,对不符合实际情况、造成严重不良环境影响和生态破坏的,应责成建设单位开展环境影响后评估工作,并及时调整环保对策,督促抓好措施落实。

  此外,应加强环评公众参与。发动和吸引更多的社会团体、公众广泛深入地参与到环境影响评价的管理中,发挥环评法律制度的内在优势,保障人民群众的知情权、参与权和监督权。对涉及重大公众权益的项目,在审批之前应通过多种渠道,如召开公众听证会、座谈会等多种形式,充分发挥公众在环境影响评价管理中的积极作用。

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