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老有所终就“差钱”

来源:瞭望新闻周刊
2010年03月29日10:04

  《瞭望》文章:中国式养老眺望前路

  到本世纪中叶,我国将进入中等发达国家行列。那时,中国人口的1/3都将是老年人。人口结构和素质的改变,将极大影响中国的未来

  文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

  一首题为“写在养老院墙上的诗”,近几年来在互联网上转帖不衰。很多人看了,泪眼迷离。

  有统计显示,到2008年,中国60岁及以上老年人口已占全球老年人口的21.4%,居世界首位;仅2009年短短一年,老年人口就增加了725万。

  来自民政部和全国老龄办等部门的权威信息显示,正是从2009年开始,我国老龄化进入快速发展阶段,老年人口将年均增加800万至900万人;到2020年,老年人口将达到2.48亿,较当前增长1个亿。预计到2050年进入重度老龄化阶段,老年人口将达4.37亿,约占总人口30%。

  “我国正在跑步进入老龄化社会,老龄化速度和程度超乎我们的想象。”民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀甚至在某次研讨会上强烈呼吁:“大学应开办养老系。”

  人口老龄化与中国实行了30年的人口政策形成了一定程度上的紧密联系。上世纪90年代初,我国每10个年轻人养1个老年人,现在这一比例已达3比1,甚至更高。接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家指出,未来,越来越多的家庭将出现4个老年人、1对夫妇和1个孩子的“四二一”结构。而随着社会结构的变化和人口流动的加速,老年空巢率也明显上升。家庭为老年人提供养老照料的能力越来越脆弱,养老越来越成为一个影响中国未来发展的重要社会问题。

  面对这一切,无论从国家战略定位、各类政策倾斜、社会资源分配,还是从社会养老文化的养成、老年人自我心理调节等各个角度衡量,我们准备得怎么样?

  中国式养老是个什么“式”

  中国式养老必然要结合中国的特殊国情。受访专家认为,中国养老模式的选择离不开四个关键词:未富先老、独生子女及空巢、传统文化理念、城乡差距。

  未富先老,决定了国家要保持经济持续快速发展,并使社会财富的积累速度高于人口老龄化速度;同时更要分好财富蛋糕,提供高质量的社会化养老服务,满足老百姓现实的养老需求。

  如今,我国第一代独生子女的父母已经开始进入老年。“‘四二一’结构是一个风险型的家庭架构,对养老而言更是如此。随着家庭结构的小型化和空巢化的发展,养老服务社会化成为了我们的必然选择”,人口问题专家、北京大学社会学系穆光宗教授说。

  与此同时,中国人浓厚的亲情牵挂和孝文化氛围,使“不离家”养老成为大多数老年人的盼望。长期存在的城乡差距,也使农村养老面对着更为复杂的困难,养老体系需要城乡统筹。

  “人口老龄化所带来的挑战是深刻的、长远的”,穆光宗说,确实需要对这一问题作出中长期的战略规划。与他持相同观点的还有全国政协委员、杭州市政协主席孙忠焕。他在今春的提案中,提出应确定养老事业的中长期战略规划,切实把发展机构养老事业纳入国家和地方的经济社会发展中长期规划,落实到区、街道两级组织每年的工作规划中。

  国家发改委社会司长期跟踪中国社会化养老进程,在大量调研基础上,目前正在会同有关方面起草“十二五基本养老服务体系建设规划”。该司副司长苏国向本刊记者勾勒了中国式养老未来的发展模式,即以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、覆盖城乡的养老服务网络。为了推进发展多层次的养老服务,2009年国家发改委会同民政部安排专项投资,启动基本养老服务体系建设试点工作。同时,研究进一步促进养老服务业发展的政策措施,在制度设计、投融资、行业监管等方面整体谋划中国特色养老服务体系建设格局,以期走上健康、可持续发展的轨道。

  此前,民政部还公开表示,居家养老在我国老年福利服务体系中处于基础地位,是我国应当长期坚持的养老模式。这也就是说,和世界上任何国家一样,中国式养老也将以居家养老为主。

  2008年初,全国老龄委办公室、国家发展改革委、民政部等10部委联合出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,就制定发展规划、加大政府投入力度、贯彻落实优惠政策、建立和完善服务网络、加强专业化与志愿者相结合的队伍建设、培育和发展服务组织、建立服务管理体制以及合理配置资源、整合资源提出了明确要求。

  在此之前,北京、天津、上海等一些大型城市已经开始居家养老试点。然而时至今日,与居家养老紧密相关的社区服务和社区照顾发展缓慢。调查显示,能够提供上门包护服务所覆盖的老年人比例,城市为55.1%,农村仅为8.2%。养老服务从业人员少,专业人才更为匮乏。

  全国政协委员、天津财经大学教授梁燕君曾提出加强社会化养老的提案。“从2006年起,天津市就开展了困难老人居家养老服务试点,但迟迟未在全国范围内推广,主要是因为困难老人养老服务补贴政策,以及居家养老服务护理人员公益性岗位补贴政策尚未落实”,她对本刊记者说。

  结合天津的试点经验,她建议居家养老应从购买养老服务补贴、提供养老服务补贴、调整养老服务项目结构等方面入手。包括政府购买养老服务发放代金券,给公益性居家养老服务从业者提供社保和培训补贴,对居家养老、保护服务、日间照料、紧急援助、社区服务和机构服务等养老服务形式制定相关的制度和标准,等等。

  “民办”困境

  机构养老被视为中国养老模式的支撑。截至目前,全国有各类养老服务机构3.9万个,总床位270万张,平均每千名老人拥有养老床位数16.9张,与发达国家50~70张的平均水平相去甚远,与发展中国家20~30张的平均水平也有不小差距。

  而且,我国养老机构仍以公办为主,民办养老机构发展滞缓。在全国养老服务机构中,农村五保供养机构约占55%;在城市养老机构中,民政部门举办的社会福利机构、光荣院、精神病院等收养性福利机构占59%。

  “老龄问题不单是老年人个人和老年人家庭的问题,而是一个综合性、系统性的社会问题。因此不可能单靠家庭或单靠政府来解决,应该动员全社会的力量”,穆光宗认为。

  早在2000年,国务院办公厅就转发了民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》,2005年民政部又下发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》,在规划、建设、税费减免、医疗、用地、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策,鼓励和支持企事业单位、民间组织、个人等社会力量投资兴办养老机构。但是目前,民办养老机构的发展仍然面临着许多困境。

  最大的困难就是资金短缺。按现行制度设计,养老服务机构大多为民办非企业单位,执行《民间非营利组织会计制度》,其基本特征是不以营利为目的,资源提供者不取得经济回报,不享有该组织的所有权。由此不难看出,养老服务机构的公益性质是明确无误的。

  “也正因如此,其社会融资受到限制”,苏国说。我国《物权法》规定,社会公益设施不得抵押。中国人民银行《贷款通则》对民办非企业单位作为贷款人的主体资格至今没有明确界定,各商业银行依照各自理解决定贷款条件。而依据养老机构的性质和目前经营状况,其社会融资的渠道就“被卡住了脖子”。

  其次,国家规定的免征所得税、营业税和车船使用税,以及水、电、气、暖等鼓励性优惠政策长期难以得到落实,导致民办养老机构负担较重。对此,苏国分析道,社会化养老服务正处于发展初期,一些民办养老机构举办者存在认识上的误区,对政策缺乏全面了解,行业自律和监管也较为薄弱。一些民办养老机构在享受优惠政策的同时,还以追求经济回报和营利为目的,也导致一些地方养老机构本应享有的优惠政策在执行中得不到落实。

  其三是用地。梁燕君在调研中发现,大部分民办养老机构租赁房屋经营,房屋租金一般达到机构经营收入的25%。由于近年来房屋租金大幅攀升,费用不断增加。

  孙忠焕在提案中也建议,在城市规划、小区规划过程中,把养老机构与学校、幼儿园、医院同等看待,优先考虑用地问题,不断满足养老机构的建设用地。

  “然而,在严控用地指标、严守耕地红线不突破的政策背景下,新建养老服务设施很难列入地方政府经济和社会发展的优先次序。在这一背景下,很难有企业愿意投资购置土地建设老年服务设施。”苏国说。

  为降低成本,民办机构多以租用闲置的厂房等场所为主,设施陈旧、结构不合理。也因其租赁性质,一些民办机构短期行为明显,没有意愿改善设施和设备条件,专业化程度难以提高。

  “与此同时,也有极个别的机构,以养老为名,行房地产之实,进一步对民办养老机构发展造成负面影响”,苏国说。

  农村养老的艰难

  农村老年人口占全国的75%,是中国老年人的主体。中国老龄科学研究中心调查显示,当前农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点,预计这种状况将持续到2040年。可见,与城市相比,农村的养老压力更大。

  与此同时,农村养老还面临着城市化、家庭结构小型化、计划生育和人口价值观念改变等带来的一系列挑战。“农村人口的大量外出导致赡养脱离,养儿难以防老,这是农村几千万留守空巢老人面临的普遍难题。从今后发展看,随着农村人口生育率的下降,农村老年人老难所养问题将更加突出”,穆光宗说。

  中国老龄科学研究中心调查显示,全国城市地区有近一半的老人没有子女相伴,而农村“空巢”老人的比重也占到四成左右。如果考虑农村大量劳动力外出打工因素,农村“空巢”化更加严重。

  在中国,农村千百年来实行以家庭为主的养老方式,自我劳动收入和子女等亲属供养是老年人主要的收入来源。调查数据表明,2006年时75%的农村老人仍靠从事农副业生产等自我劳动收入来维持生活。

  2009年6月,我国开始在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点,力争2020年前将覆盖全国。“老有所养”的新农保体制迈出了历史性的一步。但农村老年人仍然面临着经济供养、医疗健康、生活照料、精神抚慰等诸多共性难题。

  根据全国老龄办的报告,我国目前完全失能或部分失能的老年人达2834万,其中绝大多数为农村老年人。农村老年人中近1/5需要不同程度的家庭护理,需要护理和照料的失能老人占9.9%。随着农村家庭结构日益小型化和空巢化,农村老年人口对社会化和专业化照料与护理服务的需求会越来越多。

  全国政协委员、中国农业大学党委书记瞿振元在今春提案中指出,目前我国公有的农村老年福利机构通常只面向“五保”老人,并且一些机构建设因财政投入不足而严重滞后,设施简陋,功能单一,服务水平较低。而民办养老机构则主要集中在城市,高档化、舒适化和市场化的发展趋势偏离了农村老年人群的实际需要。

  从目前来看,受农村养老服务机构发展落后、各种入住门槛限制和“养儿防老”传统观念等因素影响,农村老年人的入住率非常低,生活照料缺失问题普遍存在。尤其是农村孤寡、病残、空巢老人。

  他建议在坚持和完善农村家庭养老、最大限度发挥家庭养老功能的同时,政府应加快建立“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充”的农村养老服务体系,依托家庭和社区的养老设施,发展适合农村的居家养老服务。

  对此,孙忠焕也建议逐步建立健全城乡一体化的社会养老体系。对各级政府已经在乡镇村建立的养老机构,必须明确养老机构的法人地位,使其具有正常的组织功能。同时结合各地实际,鼓励农村集体组织、社会力量在农村利用弃置不用的农场房屋、仓库、厂房等改设养老机构,以较低的收费为农村老年人提供养老保障。

  老人看重的幸福

  忙碌一生,退休后离开工作岗位,曾经朝夕相处的儿女长大后有了自己的生活,甚至在外地或海外,成了空巢家庭。这是很多身处现代社会的中国老年人不得不面对的现实。

  “‘出门一把锁,进门一盏灯’是许多空巢老人的生活写照”,穆光宗说,心理孤独和生活缺乏照顾是空巢老人普遍面临的问题。“老难所依”和“老难所安”是老年空巢化的两大长期挑战。“多年来,关于空巢老人猝死、自杀和他杀的事例频见报端,随着少子、高龄化时代的到来,此类问题今后可能更多”。

  伴随着经济收入的日渐丰富和社会养老保障体系的不断完善,越来越多的老年人在经济上不再依靠儿女供养,相比之下情感需求日益凸显。

  “当代老年人的精神文化需求是强烈的也是普遍的,显著影响老年人群的生活质量和生命质量,是解决好老有所养、老有所乐的深层次话题”,穆光宗说,解决精神养老问题需要将“精神赡养”和“精神自养”有机结合起来。

  养老,不只有经济供养,还要有精神之养。十年前,央视春晚一首《常回家看看》的歌曲红遍大江南北、老幼咸宜,就是因为它唱出了经济快速发展、社会快速变动背景下,亿万中国父母和儿女的共同心声。在中国这个亲情浓厚的国家,来自子女的感情慰藉,是老人最为看重的东西。因此,受访专家指出,家庭成员所提供的精神赡养,是新型社会养老文化中需要更新的重要观念之一。

  此外,社会化养老除了提供基本的生活照料、必要的医疗保障以外,也应重视社区阅览室、老年活动室、老年健身设施的建设,促使他们积极参与娱乐、健身等活动。目前,我国部分地区实行的“居家养老”,其所提供的服务多数还限于生活照料层面,鲜能给予老人精神慰藉,而且部分从业人员缺少培训,服务质量不高。

  老年群体自身蕴藏的“精神自养”的积极力量也不可忽视。穆光宗说,“精神自养”是指老年人依凭主动进取的人生态度、通过积极有益的活动交往,实现精神的愉悦、满足和发展。这就要求老人要多交流、多活动、多学习,重建自身的价值追求和社会角色认同。□

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